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Le origini storiche del Consiglio Superiore della Magistratura

La storia del Consiglio Superiore della Magistratura (CSM) è intrinsecamente legata al progressivo affermarsi del principio di indipendenza dei giudici dal potere esecutivo. Nell’Italia liberale l’ordinamento giudiziario era ispirato al modello napoleonico del 1810, in cui il governo della magistratura era sostanzialmente esercitato dal Ministro della Giustizia. In questo contesto, i magistrati erano considerati alla stregua di funzionari pubblici, inseriti in una struttura burocratica gerarchica sotto il controllo del governo.
Il primo Consiglio Superiore della Magistratura venne istituito nel 1907 dalla Legge 14 luglio n. 451 ed era composto dal primo Presidente e dal Procuratore generale presso la Corte di Cassazione di Roma e da 18 magistrati: 6 consiglieri e 3 sostituti procuratori generali di Cassazione eletti dai magistrati, il resto nominati dall’esecutivo. Quest’organo svolgeva solo funzioni consultive.
Nel 1912 la Legge 19 dicembre n. 1311 abolì l’elettività dei membri del CSM affidandone la nomina esclusivamente all’esecutivo. Nel 1921, ripristinata l’elettività dei consiglieri, il loro numero venne ridotto a 14 con la presenza, per la prima volta, di 4 “membri laici”, professori ordinari in materie giuridiche designati dalla Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Roma.
Con l’avvento del fascismo l’elettività dei membri del CSM venne nuovamente abolita e si ritornò alla nomina governativa.

Il CSM nella Costituzione Italiana: le ragioni dei Costituenti

Con la caduta del fascismo emerse, all’interno dell’Assemblea Costituente, l’esigenza di una profonda riforma dell’ordinamento giudiziario che desse autonomia e indipendenza alla magistratura. L’orientamento prevalente, specie nella magistratura, era favorevole all’istituzione di un CSM composto esclusivamente da magistrati. Si diffuse tuttavia il timore, specie tra le forze politiche di sinistra, che un CSM composto esclusivamente da magistrati, eletti dagli stessi magistrati, divenisse eccessivamente autonomo, al punto da trasformarlo in un organo corporativo. In questa prospettiva appariva evidente l’esigenza di attuare una forma di coordinamento tra poteri dello Stato tramite la previsione dell’elezione da parte del legislativo di alcuni dei membri del CSM.

La Commissione per studi attinenti alla riorganizzazione dello Stato, istituita presso il Ministero per la Costituente e presieduta da Ugo Forti, dedicò ampi spazi alla discussione sul futuro del Csm, ponendo le basi per il superamento della concezione piramidale e gerarchica della magistratura, tipica dell’ordinamento liberale e fascista. Emerse tuttavia, già in quella sede, il problema della composizione dell’organo. Se l’orientamento prevalente era favorevole a un Consiglio composto esclusivamente da magistrati (cd. «auto-governo puro»), non mancarono voci, come quella dello stesso Forti, che sottolinearono il rischio di trasformare la magistratura in un corpo separato e chiuso, privo di ogni forma di controllo sociale e democratico. Tali orientamenti avrebbero costituito la base di partenza per il dibattito in seno all’Assemblea Costituente, ove il tema della «composizione mista» dell’organo sarebbe divenuto uno dei punti centrali del confronto politico.

Il dibattito politico venne influenzato anche dall’istituzione del “Conseil Supérieur de la magistrature” nella costituzione francese del 1946 il quale era presieduto dal Presidente della Repubblica, composto dal Ministro della Giustizia con funzione di vice presidente, da sei membri eletti dall’Assemblea nazionale, da quattro magistrati eletti dalla magistratura e da due membri laici di nomina presidenziale; un CSM evidentemente sbilanciato in favore del potere politico.
Senza voler ricostruire l’ampio dibattito che si svolse alla Costituente, è sufficiente evidenziare che l’istituzione di un Consiglio superiore della magistratura, effettivamente indipendente e dotato di autonomia, era condivisa, seppur con posizioni diverse, da tutte le forze politiche. In particolare la Democrazia Cristiana tendeva ad un compromesso tra le opposte esigenze dell’auto-governo e del collegamento tra i poteri; le Destre erano per un CSM interamente composto da magistrati che realizzasse l’auto-governo assoluto; le Sinistre, con varie gradazioni, per la negazione di un potere giudiziario svincolato dalla unica fonte del potere, cioè il popolo. L’atteggiamento politico della maggioranza dei costituenti si traduceva quindi, in pratica, nel timore della creazione di una “casta chiusa”, di uno “stato nello Stato”, ove si concedesse alla magistratura una posizione costituzionale concretantesi in istituti privi di controllo popolare diretto o indiretto.
Le forze di sinistra e i repubblicani sostennero inizialmente un modello di composizione paritaria che prevedesse un numero uguale di magistrati e di esperti laici nominati dal Parlamento. Prevalse tuttavia la mozione Scalfaro che prevedeva una composizione per due terzi di magistrati e per un terzo di laici.
Il punto di maggior scontro politico si spostò quindi sulla figura del Vicepresidente. Poiché la Presidenza doveva essere attribuita al Capo dello Stato — un ruolo di alta garanzia ma spesso formale — era chiaro che la gestione operativa e l’influenza politica dell’organo si sarebbero concentrate nelle mani del suo vice. Tramontata l’ipotesi formulata delle sinistre di affidare tale incarico al Ministro della Giustizia, il confronto si strinse attorno a due alternative: conferire la carica al primo Presidente della Cassazione o creare una guida condivisa tra quest’ultimo e un componente laico. La questione fu risolta con il recepimento dell’emendamento Lussu, il quale sancì che il Vicepresidente dovesse essere scelto dal Consiglio obbligatoriamente tra i membri di nomina parlamentare. Tale scelta rispondeva all’esigenza di controbilanciare l’autonomia dell’ordine giudiziario: si temeva infatti che un organo dominato numericamente dai magistrati e guidato internamente da un alto esponente della carriera potesse trasformarsi in una “casta” autoreferenziale, priva di un effettivo raccordo con la sovranità popolare.
L’Assemblea si pose il problema anche della disciplina della magistratura requirente ma, nonostante la diversità delle posizioni emerse, si scelse di mantenere le stesse garanzie godute dalla magistratura giudicante, rinviandone la disciplina alla legge ordinaria (art. 107 Cost. Comma 4: “Il Pubblico Ministero gode delle garanzie stabilite nei suoi riguardi dalle norme sull’ordinamento giudiziario”).

Il ruolo costituzionale del CSM

La composizione del CSM è dunque frutto di un lungo e approfondito dibattito politico dal quale non si può prescindere per individuare il ruolo che questo istituto è chiamato a svolgere nel nostro ordinamento.
Ruolo del CSM è quello di amministrare la giurisdizione e di garantire l’autonomia e l’indipendenza di tutti i magistrati. Dunque il CSM anzitutto svolge compiti di alta amministrazione in quanto si occupa dei provvedimenti riguardanti assunzioni, assegnazioni, trasferimenti e promozioni dei magistrati.
Principalmente, però, il CSM è organo di garanzia a presidio dell’autonomia e dell’indipendenza della magistratura e, soprattutto, di ogni singolo magistrato; autonomia e indipendenza che devono essere garantite non solo nei confronti degli altri poteri dello Stato (indipendenza esterna), ma anche nei confronti della stessa magistratura (indipendenza interna). La Costituzione stabilisce infatti che “i giudici sono soggetti soltanto alla legge” e che i magistrati si differenziano tra loro solo per diversità di funzioni ma non per vincoli di subordinazione gerarchica. Questo significa che il magistrato, nel suo operare, non dovrebbe ricevere ordini né da organi politici né da superiori gerarchici, ma dovrebbe esclusivamente applicare le norme vigenti con imparzialità. Il CSM garantisce dunque l’autonomia e l’indipendenza di ogni singolo magistrato anche da pressioni interne e in tal senso si inquadra l’affidamento al CSM delle decisioni sulla responsabilità disciplinare dei magistrati nonché sul trasferimento d’ufficio per incompatibilità ambientale o funzionale.

Si deve invece certamente escludere che il CSM costituisca un organo rappresentativo, neppure se con tale espressione ci si riferisca alla rappresentanza di diverse politiche di amministrazione della giustizia. La presenza di membri laici all’interno del Consiglio e la scelta del Legislatore Costituente di affidare la presidenza al Presidente della Repubblica e la vice-presidenza ad un laico, sono elementi che consentono di escludere che il CSM svolga una funzione rappresentativa dei magistrati.
In questo senso è chiarissima la Corte Costituzionale che, con la sentenza n. 142 del 28 giugno 1973 ha precisato: “né può affermarsi, come si assume, che il Consiglio superiore rappresenti, in senso tecnico, l’ordine giudiziario, di guisa che, attraverso di esso, se ne realizzi immediatamente il cosiddetto autogoverno (espressione, anche questa, da accogliersi piuttosto in senso figurato che in una rigorosa accezione giuridica) […]. La composizione mista dell’organo, solo in parte – anche se prevalente – formato mediante elezione da parte dei magistrati, e per altra parte, invece, da membri eletti dal Parlamento (tra i quali dev’essere scelto il Vicepresidente), oltre che da membri di diritto, tra cui il Capo dello Stato, che lo presiede, si oppone chiaramente ad una simile raffigurazione. Al più – e questa stessa definizione, com’è noto, è controversa in dottrina – potrebbe parlarsi di organo a composizione parzialmente rappresentativa; ma è certo comunque, ed è argomento decisivo, che la presenza nel Consiglio di membri non tratti dall’ordine giudiziario e la particolare disciplina costituzionalmente dettata quanto alla presidenza di esso rispondono all’esigenza (che fu avvertita dai costituenti) di evitare che l’ordine giudiziario abbia a porsi come un corpo separato. Sono stati predisposti, perciò, accorgimenti idonei ad attuarne e mantenerne una costante saldatura con l’apparato unitario dello Stato, pur senza intaccarne le proclamate e garantite autonomia e indipendenza”.

Del resto, diversamente opinando si attribuirebbe al CSM natura corporativa, ipotesi chiaramente scartata dai Costituenti.
Peraltro una funzione rappresentativa dei magistrati presupporrebbe, almeno in parte, l’esistenza di un mandato elettorale, circostanza questa che si pone in netto contrasto con la funzione di garanzia attribuita al CSM. Sul punto può essere utile ricordare come già in sede di Assemblea Costituente venne affrontato il tema della rappresentatività del Consiglio e dei rischi cui poteva condurre; tra i favorevoli l’On. Aldo Bozzi affermò che “il magistrato che elegge esso stesso il Consiglio che dovrà amministrare il suo stato giuridico, la sua vita di funzionario, si sente maggiormente garantito, non ha bisogno di ricorrere al Ministro Tizio o al Ministro Caio”. Dello stesso avviso era l’On. Cortese che ebbe testualmente a dire: “Noi chiediamo soltanto che … la Magistratura … si amministri da sé, mediante un suo organo elettivo disciplinato dalla Carta costituzionale, al fine di evitare che attraverso le pressioni e l’ingerenza da parte di elementi politici sulla carriera del magistrato si possa politicamente influire sulla condotta del magistrato nell’esercizio della sua funzione”.
Non sfuggì al dibattito assembleare che una tale ricostruzione del significato dell’elezione mirava a realizzare l’indipendenza esterna della magistratura lasciando in ombra il profilo della indipendenza interna, rispetto al quale proprio il momento elettorale poteva esser visto come una insidia.
Un interessante intervento dell’On. Mancini nel corso della seduta del 14 novembre 1947 mise a fuoco il problema oggi assai attuale ed enfatizzato dal correntismo: “Una sola indipendenza avrebbe dovuto essere reclamata e garantita: non quella all’esterno, ma l’indipendenza all’interno della Magistratura. Quando si è creato questo Consiglio Superiore, le cui origini sono elettive, quando non avete espresso un sistema, per cui il singolo magistrato si senta veramente dipendente solo dalla legge, in modo di evitare la gerarchia, in quanto tutti esplicano la stessa funzione e dipendono nello stesso modo dalla legge, che viene interpretata ed applicata secondo i dettami della propria intelligenza e coscienza, come si può seriamente affermare la completa indipendenza del giudice? Se il Consiglio Superiore della Magistratura rassicura la indipendenza esterna, l’ineguaglianza di grado turba, quando non lo elimina, il potere di autogovernarsi effettivamente. Inoltre, quando abbiamo fatto penetrare nell’interno della Magistratura il soffio pericoloso dell’elettorato, che naturalmente determina passioni, desideri, risentimenti, favoritismi, ditemi come può essere garantita nell’interno della Magistratura quella indipendenza assoluta che si pretende all’esterno?” Mancini evidenziava il rischio che un CSM composto da componenti eletti dai magistrati finisse per comprimere la sua funzione di garanzia più importante e cioè quella a tutela dell’indipendenza interna della magistratura.
La risposta della Costituente fu di affidare la condizione di una effettiva indipendenza interna al principio “del valore della carriera come esplicazione di funzioni diverse e non come gerarchia…”, mantenendo piena fiducia nei magistrati (“la vera indipendenza della Magistratura dipende dalla stessa Magistratura, cioè dalle qualità morali dei suoi componenti”) e quindi sull’efficacia del meccanismo elettorale per la nomina dei componenti togati del CSM..
Particolarmente controversa è poi la questione attinente al ruolo politico del CSM il quale deve pur sempre mantenere rapporti istituzionali con gli altri poteri dello Stato per garantire l’efficienza della giustizia. A tale scopo è attribuito al CSM il compito di rendere pareri e formulare proposte in materia di giustizia e di presentare annualmente, per il tramite del Ministro della Giustizia, una relazione al Parlamento sullo stato della giustizia. Ci troviamo dunque al cospetto di un organo “di garanzia” chiamato ad esprimere, nei limiti fissati dalla Costituzione e dalla legge sull’ordinamento giudiziario, “indirizzi” in materia di amministrazione della giurisdizione.
In questo senso, e solo in questo senso, può dirsi che il CSM è un organo dotato di una “politicità intrinseca”. Com’è ovvio, si tratta di una natura politica del tutto diversa da quella di cui sono espressione gli organi titolari di indirizzo politico. Con altrettanta evidenza si tratta di una politicità che non giustifica le sue possibili degenerazioni, quali la pratica delle spartizioni tra le correnti per l’assegnazione degli incarichi direttivi o, a maggior ragione, la soggezione dei processi decisionali a pressioni provenienti da esponenti della politica partitica.

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